العرف بشكل عام هو عادة درج الناس عليها في تنظيم علاقة من علاقاتهم إن أحسوا بإلزامها, أما العرف القانوني فهو القواعد التي لم تصدر من السلطة العامة, بل نشأت جراء الإستعمال العام المستمر مع الإيمان بوجوب جزاء على مخالفتها. ولا خلاف حول قيمة العرف كونه مصدرًا للقواعد القانونية سواء أكان في نطاق القانون العام أم في نطاق القانون الخاص. وما يهم في هذا المجال هو العرف الإداري, وهو ما يجري عليه العمل من جانب الإدارة في شأن من شؤونها على نحو معين وبشكل مضطرد, بحيث يشكل ذلك قاعدة ملزمة واجبة الإتباع ما لم تلغى أو تعدل بقاعدة أخرى مماثلة.
فالعرف بالمعنى السابق يؤدي غلى خلق قواعد قانونية تتسم بالعمومية والتجريد ومن ثم فهي ملزمة لجهة الإدارة, لأنها أصبحت مصدرًا من مصادر المشروعية وتعد مخالفتها مخالفة لمبدأ المشروعية, مما يؤدي إلى الحكم ببطلان القرار أو الإجراء الذي أصدرته جهة الإدارة. ولكي يحمل سلوك الإدارة صفة العرف فإنه يجب أن يكون العمل أو النظام الذي أتبعته الإدارة عامًا ويجري تطبيقه بصفة دائمة وبصورة منتظمة, فإذا كان العمل بصورة متقطعة فلا يكفي لإنشاء عرف ملزم للإدارة.
لكن الجدير بالذكر أن إلتزام الإدارة بإحترام القواعد العرفية التي تضعها لا يعني أبدية هذه القواعد, بل أن الإدارة تملك تعديلها أو العدول عنها كلما تطلبت دواعي التطور أو أقتضت مصلحة العمل ذلك. فإذا خالفت الإدارة عرفًا سائدًا, وكان ذلك بقصد العدول عن العرف وإنشاء قاعدة جديدة تثبت أفضليتها, فلا يعد القرار أو الإجراء الذي أتخذ في هذه الحالة بالمخالفة للعرف القديم باطلاً, وكل ما يشترط هو ثبوت قصد الإدارة في العدول نهائيًا وبصفة مطلقة عن العرف القديم. والقضاء هو المرجع في التثبت من توافر أركان العرف, وفي تحديد حقيقة موقف الإدارة بهذا الشأن.
ومن جهة أخرى فإنه لا يجوز مخالفة العرف لنص قائم, فمن المسلم به أن العرف أدنى مرتبة من النصوص القانونية المكتوبة من حيث تدرج القواعد القانونية, حيث يأتي العرف بعد التشريع ومن ثم لا يجوز للعرف أن يخالف نصًا في التشريع ولا يملك الخروج عليه.
